Dr. Adrian Hänni

Dschihadistisch motivierte oder legitimierte Gewalttaten und die Unterstützung zahlreicher Kämpfer aus Europa für den Islamischen Staat (IS) haben in den letzten Jahren immer wieder lautstarke Forderungen nach einer verbesserten Zusammenarbeit der europäischen Sicherheitsdienste bei der Terrorismusbekämpfung hervorgerufen. Eine wachsende Zahl informeller Geheimclubs, die beim multilateralen Informationsaustausch und der operativen Kooperation eine bedeutende Funktion einnehmen, sind aber kaum Gegenstand von politischen Debatten, medialer Berichterstattung oder Expertendiskussionen. Der folgende Artikel zeichnet einen Grundriss.

Im Mai 2018 trafen sich die Direktoren der europäischen Inlandsnachrichtendienste in Berlin zu einem seltenen öffentlichen Stelldichein. An dem vom Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) organisierten Symposium erklärte der Generaldirektor des britischen MI5, Andrew Parker, dass die Antiterrorkooperation zwischen europäischen Nachrichtendiensten heute wichtiger sei als je zuvor. In der ersten öffentlichen Rede eines MI5-Chefs im Ausland betonte Parker: «For many years we and partner services like the BfV have worked to develop and invest in strong intelligence and security partnerships across Europe: bilaterally, multilaterally and with EU institutions. In today’s uncertain world, we all need that shared strength more than ever.»[1]

Bei diesem Versuch, die europäischen Partner angesichts des bevorstehenden Brexits zu beruhigen, verwies der MI5-Direktor auf die etwas byzantinische Struktur, innerhalb derer die Terrorabwehr in Europa, und über Europa hinaus, koordiniert wird. Diese Struktur wurde zunächst durch die Terroranschläge vom 11. September 2001 in den USA (9/11) sowie die Anschläge in Madrid (2004) und London (2005) geprägt und in den letzten Jahren im Zeichen der vom IS organisierten oder inspirierten terroristischen Gewalt in Europa modifiziert und weiter ausgedehnt. Sie besteht sowohl aus bilateralen Arrangements, EU-Institutionen, verschiedenen internationalen Organisationen als auch aus einer Reihe informeller multilateraler Clubs.

Internationale Organisationen und informelle Institutionen

Eine Schlüsselinstitution innerhalb des Rahmens der EU ist das Intelligence Centre (INTCEN), das als EU Situation Centre (SITCEN) bekannt war. Dieses in Brüssel angesiedelte Organ beschafft keine eigenen nachrichtendienstlichen Informationen. Es ist vielmehr auf die Informationen angewiesen, die von den Diensten der Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt werden. Der Europäische Rat wiederum unterhält das Büro des Counter-Terrorism Coordinator (CTC), das die Arbeit des Rats in Sachen Terrorismusbekämpfung koordinieren und die diesbezügliche Kommunikation zwischen der EU und Drittländern verbessern soll. Anfang 2016 etablierte EUROPOL, die Strafverfolgungsbehörde der EU, das European Counter-Terrorism Centre (ECTC), das als Plattform für Informationsaustausch und operationelle Koordination fungiert.[2]
Ausserhalb der EU-Institutionen findet multilaterale Kooperation in verschiedenen internationalen Organisationen und informellen Netzwerken statt, welche die Terrorismusbekämpfung nicht als das erstrangige oder gar alleinige Aufgabengebiet verstehen. Dazu zählen die UNO, die NATO und die G7.
Mindestens so wichtig, und in einigen Bereichen noch wichtiger, sind allerdings eine Reihe informeller multilateraler Clubs der Nachrichten- und Sicherheitsdienste, für welche Antiterrorkooperation und Informationsaustausch die vorrangigen Raisons d’Être darstellen. Zu diesen Clubs, die fast ausschliesslich im Geheimen operieren und kaum einmal in der Medienberichterstattung auftauchen, zählen die Counter Terrorist Group (CTG) des Club de Berne, die Pariser Gruppe, die SIGINT Seniors, die Police Working Group on Terrorism (PWGOT) und die G 13+. Angesichts der durchaus bemerkenswerten Tatsache, dass diese Geheimdienstclubs in der Öffentlichkeit kaum bekannt sind und dort, meines Wissens, bislang nicht in ihrer Gesamtheit diskutiert und zueinander in Beziehung gesetzt wurden, sollen sie im Folgenden kurz vorgestellt werden.
Die CTG wurde als Folge von 9/11 gebildet. Es handelt sich um eine Initiative des Club de Berne, der ältesten multilateralen Institution zur Kooperation der Terrorabwehr, die bereits im Jahr 1969 als jährliches Treffen der Direktoren westeuropäischer Inlandsnachrichtendienste gegründet wurde. Zusammengesetzt aus Vertretern der Nachrichtendienste und Polizeikräfte aus EU-Staaten, den USA, Norwegenund der Schweiz beschäftigt sich die CTG mit der Analyse gemeinsamer Bedrohungen, insbesondere des islamistischen Terrorismus, einer Verbesserung des Informationsaustauschs und operationeller Zusammenarbeit. Diese Gruppe, wohl eine der bedeutendsten in der täglichen Antiterrorkooperation, suchte in den letzten Jahren eine engere Anbindung an die Strukturen der EU, insbesondere an EUROPOL. Seit Juli 2016 betreiben der Club de Berne und die CTG ausserdem eine operative Plattform in Den Haag, wo die Inlandsnachrichtendienste der Mitgliedsstaaten – und damit auch der Schweizer Nachrichtendienst des Bundes (NDB) – eine gemeinsame Datenbank und ein Echtzeitinformationssystem unterhalten.[3]
Spezialeinheiten der nationalen Polizeikräfte der EU-Mitgliedsstaaten und Norwegens kooperieren im Rahmen der geheimen Police Working Group on Terrorism (PWGOT). Diese Gruppe wurde bereits 1979 durch die britische Metropolitan Police Special Branch, die Bijzondere Zaken Centrale des niederländischen Centrale Recherche Informatiedienst, die Abteilung Terrorismus des westdeutschen Bundeskriminalamts und die belgische Gendarmerie gegründet. Die Einrichtung dieser Gruppe erfolgte, weil ihre Gründungsmitglieder und insbesondere die Briten in den späten 1970er-Jahren die Auffassung vertraten, dass die Polizeikooperation auf operativer Ebene noch ungenügend war.
Entsprechend zielte die sehr informelle PWGOT, welche zweimal jährlich zu einem Treffen zusammenkommt, darauf ab, den Austausch von Informationen (auf operativer Ebene), von Beamten und von Expertise (durch die Organisation von Seminaren für Spezialisten) zu fördern. Gemäss dem Sicherheitsexperten Peter Chalk lag der hauptsächliche Wert der PWGOT in «ihrer Rolle bei der Förderung von engen Arbeitsbeziehungen und persönlichem Goodwill zwischen den verschiedenen nationalen Behörden, die in den Kampf gegen den Terrorismus eingebunden sind».[4] Bis 2018 waren schliesslich alle EU-Mitgliedsstaaten sowie die skandinavischen Länder der PWGOT beigetreten.[5]

Die neuesten Clubs

Die Pariser Gruppe wiederum formierte sich Anfang 2016, als Reaktion auf die Anschläge in Paris im Januar und November 2015 und allgemein auf die zunehmende terroristische Gewalt auf europäischem Territorium im Zuge der wachsenden Handlungsmacht des IS. An den Treffen der Pariser Gruppe kommen die Nachrichtendienstkoordinatoren von 15 europäischen Ländern zusammen (darunter Deutschland, Österreich, Belgien, Dänemark, Frankreich, Italien, Irland, die Niederlande, Polen, Spanien, Grossbritannien, Norwegen und Schweden). Die Arbeit dieses Clubs geht entsprechend über eine Zusammenarbeit der Inlandsnachrichtendienste hinaus und schliesst mit grosser Wahrscheinlichkeit die Auslandsnachrichtendienste mit ein.[6]

Eine weitere Institution, die neulich angesichts der Herausforderungen durch den IS und den Krieg in Syrien gebildet wurde, ist die Gruppe 13+ (G 13+). Bei dieser von Belgien angeführten Initiative handelt es sich allerdings nicht um einen eigentlichen Geheimdienstclub. Vielmehr kommen hier die Innenminister mehrerer europäischer Staaten zusammen. Zu den Mitgliedern der G 13+, die ursprünglich EU9-Gruppe genannt wurde, zählen neben Belgien die EU-Mitgliedstaaten Dänemark, Deutschland, Frankreich, Grossbritannien, Irland, Österreich, Schweden, die Niederlande, Spanien, Italien und Polen – aber auch die Schweiz und Norwegen. Bereits seit Juni 2013 werden an informellen Treffen der Informationsaustausch und andere gemeinsame Massnahmen gegen die sogenannten «foreign fighters» diskutiert, unterdessen vor allem bezüglich der Rückkehr von Kämpfern, die in Syrien und im Irak für den IS gekämpft haben. Offensichtlich konnte die informelle G 13+ von aussen Impulse geben für Aktivitäten, die später auf EU-Ebene verfolgt wurden.[7] Dem Eidgenössischen Department des Innern (EDI) bietet sich in diesem Forum damit eine Möglichkeit, direkt die europäische Politik zu konkreten Aspekten der Terrorismusbekämpfung mitzugestalten.
Der geheimste der multilateralen Clubs sind die SIGINT Seniors, die Antiterrorkoalition der Nachrichtendienste, die mit der Beschaffung von Signals Intelligence (SIGINT) betraut sind. Diese von der NSA angeführte Institution besteht aus zwei Abteilungen, SIGINT Seniors Europe und SIGINT Seniors Pacific. SIGINT Seniors Europe wurde bereits 1982 gebildet, mit dem hauptsächlichen Ziel, Informationen über das sowjetische Militär auszutauschen. Nach 9/11 wechselte der Fokus zur Terrorismusbekämpfung und die Gruppe wurde ausgebaut, von neun auf neu 14 Mitglieder: die «Five Eyes» USA, Kanada, Grossbritannien, Australien und Neuseeland sowie Belgien, Dänemark, Frankreich, Deutschland, Italien, die Niederlande, Norwegen, Spanien und Schweden.

SIGINT Seniors Europe hält eine jährliche Konferenz ab, wobei Intelligence über verdächtige Terroristen sowie die Zusammenarbeit bei der Entwicklung von neuen Überwachungstools und -techniken im Mittelpunkt stehen. Seit 2006 wird auch versucht, das Potenzial des Internets zur Terrorabwehr zu nutzen. Der Club betreibt sein eigenes Kommunikationssystem SIGDASYS zum Austausch von SIGINT.
SIGINT Seniors Pacific wiederum wurde 2005 von der NSA ins Leben gerufen. Das Netzwerk, welches neben den Five Eyes die SIGINT-Nachrichtendienste von Südkorea, Singapur, Thailand, Frankreich und Indien umfasst (Stand 2013), richtet seinen geografischen Fokus auf die Region Asien-Pazifik und betreibt ein abhörsicheres Kommunikationssystem namens CRUSHED ICE.[8]

Conclusio

Spätestens seit einigen Jahren besteht damit eine Architektur aus multilateralen Clubs, die im Zeichen der internationalen Antiterrorkooperation Nachrichtendienste aus Europa, und in geringerem Ausmass auch Nordamerikas, enger zusammenbringen sollen. Während das Fundament der Architektur mit Institutionen wie dem Club de Berne und der PWGOT bereits in den 1970er-Jahren errichtet wurde, hat man dieses Antiterrorgebäude im Wesentlichen in den Jahren seit 9/11 gezimmert. Die Gliederung entspricht weitgehend der Gliederung der nationalen «intelligence communities»: Die CTG bringt die Inlandsnachrichtendienste zusammen, die Pariser Gruppe darüber hinaus die Nachrichtendienstkoordinatoren und die Auslandsnachrichtendienste, die SIGINT Seniors die Dienste, welche elektronische Kommunikation abfangen und die PWGOT Spezialeinheiten der nationalen Polizeikräfte. Dazu kommt die G 13+, welche die Ebene der (Innen-)Minister einschliesst und sich mit den Foreign Fighters einem spezifischen Aspekt der Terrorismusproblematik widmet. Zumindest die CTG und die SIGINT Seniors betreiben ausserdem eigene, geheime Kommunikationssysteme, durch die regelmässig multilateral nachrichtendienstliche Informationen ausgetauscht werden.
Angesichts dschihadistischer Anschläge wurde in den letzten Jahren immer wieder die Notwendigkeit einer verbesserten Antiterrorkooperation in Europa und generell im transatlantischen Raum thematisiert. Die Schaffung eines integrierten europäischen Nachrichtendienstes wird zwar gelegentlich gefordert, eine Realisierung bleibt aber bis auf weite Sicht politisch chancenlos. Die Aufmerksamkeit von Politikern, Experten und Medien richtet sich deshalb vor allem auf EU-Institutionen wie das INTCEN und EUROPOL sowie die NATO. Tatsächlich finden multilateraler Informationsaustausch und operative Koordination in der Terrorismusbekämpfung in bedeutenderem Ausmass aber durch die geheimen Clubs der Nachrichtendienste statt. Einige dieser Clubs suchen ausserdem seit Kurzem eine Anbindung an beziehungsweise die Einbindung von EU-Institutionen. Ungestört von kritischen Augen in Parlament und Bevölkerung ist die Schweiz fest in diese internationale Kooperation integriert.

(Dr. Adrian Hänni ist Dozent für politische Geschichte an der FernUni Schweiz. Er lebt in Washington D.C. und Zürich. Zurzeit absolviert er einen Forschungsaufenthalt an der Universität Newcastle, New South Wales, Australien.)

[1] Rede von MI5-Generaldirektor Andrew Parker am BfV-Symposium, Berlin, 14. Mai 2018, (abgerufen am 15. August 2018).
[2] Robert Lackner, Intelligence: The Missing Dimension in EU Security Policies?, Global View 1 (2016), 6–8.
[3] Zur CTG siehe Richard J. Aldrich, Transatlantic Intelligence and Security Cooperation, International Affairs 80/3 (2004), 740f; Mathieu Deflem, Europol and the Policing of International Terrorism: Counter-Terrorism in a Global Perspective, Justice Quarterly 23/3 (2006), 341; «Implementation of the Counter-terrorism Agenda Set by the European Council», Mitteilung vom EU Counter-terrorism Coordinator an die Delegationen, Europäischer Rat, Brüssel, 4. November 2016, (abgerufen am 15. August 2018). Zum Club de Berne siehe Aviva Guttmann, The Origins of International Counterterrorism: Switzerland at the Forefront of Crisis Negotiations, Multilateral Diplomacy, and Intelligence Cooperation (1969–1977) (Leiden: Brill, 2018), 183–229.
[4] Peter Chalk, West European Terrorism and Counter-terrorism: The Evolving Dynamic (Basingstoke: Macmillan, 1996), 124. Übersetzung aus dem Englischen durch den Autor.
[5] Zur PWGOT siehe John Benyon, Policing the European Union: The Changing Basis of Cooperation on Law Enforcement, International Affairs 70/3 (1994), 511f; Eva Oberloskamp, Codename TREVI: Terrorismusbekämpfung und die Anfänge einer europäischen Innenpolitik in den 1970er-Jahren (Berlin: De Gruyter Oldenbourg, 2017), 225f; Didier Bigo, Polices en réseaux: l’expérience européenne (Paris: Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1996), 90.
[6] Zur Pariser Gruppe siehe «Implementation of the Counter-terrorism Agenda Set by the European Council», 4. November 2016, 24.
[7] Zur G 13+ siehe «Implementation of the Counter-terrorism Agenda Set by the European Council», 4. November 2016, 38; «Gruppe der EU9, Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Andrej Hunko, Wolfgang Gehrcke, Jan Korte, weiterer Abgeordneter und der Fraktion Die Linke», Drucksache 18/4017, Deutscher Bundestag, 18. Wahlperiode, 17. February 2015, (abgerufen 15. August 2018).
[8] Die Ausführungen zu den SIGINT Seniors basieren auf NSA-Dokumenten, die von Edward Snowden bereitgestellt und von The Intercept publiziert wurden. Siehe Ryan Gallagher, The Powerful Global Spy Alliance You Never Knew Existed, The Intercept, 1. March 2018, (abgerufen am 15. August 2018).